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面對招標文件的錯評標委員會該如何作為

2019年08月27日 09:26 來源:中國政府采購報打印

  ■ 李瑩 李軍 

  在政府采購公開招標項目中,無論是法律法規規定還是實際工作的要求,專家按照招標文件內容進行評審是項目公平公正完成的重要前提。然而實踐中,招標文件存在一些小瑕疵(指沒有違反法律法規或強制性規定)的情況比比皆是,問題雖小,但足以帶來諸如質疑投訴、項目廢標等負面影響,且專家在評標過程發現后也不清楚怎樣合規合理地進行處理。對此,筆者結合真實案例,就現狀加以分析和探討。 

  沒有法定的專家咨詢論證文件環節,小問題有更多生存空間 

  現有的法律法規中,僅有《中華人民共和國政府采購法實施條例》(以下簡稱《實施條例》)第十五條規定:“采購人、采購代理機構應當根據政府采購政策、采購預算、采購需求編制采購文件......必要時,應當就確定采購需求征求相關供應商、專家的意見。” 

  部分省份如貴州、陜西等在《實施條例》出臺之前,制定有“專家論證制度”,但隨著新的法律法規的完善,地方的規章制度也作了清理或取締。專家咨詢論證已不再作為強制的法定流程。 

  實際上,專家咨詢、論證環節,對招標文件的合法合規以及需求的完善性起到了一定的積極作用。有些小問題在咨詢論證環節是有可能被專家發現的,從而可以在招標文件正式公告(出售)前得以糾正。 

  評標過程中,招標文件最容易被專家發現的一些漏洞 

  采購需求不完整。某醫院動態心電圖機(醫療設備)采購項目,完整的采購需求應當包括記錄器、分析工作站(電腦、軟件)、打印機。其對外公開的招標文件卻僅體現了記錄器、配套軟件的技術需求,遺漏了電腦及打印機的內容。 

  理論上,投標產品標準配置(即達到臨床使用)應當包含完整需求,但由于招標文件中采購需求的缺失,投標供應商為了獲得價格競爭優勢,僅按照招標文件內容進行了投標響應(即投標報價中不包含電腦、打印機等硬件)。 

  評標現場專家發現問題,但不能重新修改文件或者要求供應商重新承諾,也不具備停止評標的法定條件。評標委員會依據招標文件內容進行評審并最終推薦中標供應商。醫院與中標供應商簽訂采購合同后,只能額外購買相適應的電腦和打印機,以保證心電圖機的正常使用。 

  招標文件前后不一致。在一單位實驗室大樓裝修工程項目中,招標文件報價規定為總價包干,并要求中標供應商在履行合同期間不得改變投標總價,但在合同條款中卻明確為單價合同施工(即允許合同價根據工程量的變動而發生變化)。 

  項目評標時專家發現前后矛盾,但現場并未處理,僅建議采購人與中標供應商簽訂合同時商定最終方式即可。項目按流程推進,簽訂合同時,該單位審計人員認為,招標文件前后不一致,且兩種計價方式給當事人帶來的優劣有顯著區別,在這個時候協商處理存在風險,因此建議重新招標。 

  分值設定矛盾。某政務服務中心保安服務采購項目,評分辦法中制定有一條標準:“退伍軍人數量評分(滿分10分) 根據項目團隊退伍軍人數量進行評審。1-3人得3分,4-6人得5分,7-9人得9分”。很明顯,該項評分標準存在兩個問題,一是超過9人的情況沒有分值,二是最多得分只有9分,與滿分10分存在矛盾。 

  評標現場專家認為該問題并非重大缺陷,按照“超過9人得10分”的辦法進行評分。 

  非單一產品采購未確定核心產品。某體育設施設備采購項目,包括20種產品(1個產品包),但招標文件未明確核心產品。項目共有三家供應商參與投標,三家投標人均有部分產品(金額比重均較小)來自同一廠家(即存在同一品牌產品情況)。按照《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》(財政部令第87號)(以下簡稱“87號令”)規定,提供相同產品的不同投標人參加同一合同項投標的,只能按一家投標人計算。 

  評標專家一致認為,“三家供應商相同品牌的產品預算金額占比較低,可不按規定視同一家投標人而將項目廢標(投標人不足三家)”,因此評標委員會選擇繼續評審,最終向采購人推薦中標供應商。 

  評標委員會發現招標文件存在問題后的處理依據 

  87號令、《政府采購評審專家管理辦法》(財庫[2016]198號)針對評標委員會發現招標文件問題的情況,均有相同規定,即評標委員會發現招標文件存在歧義、重大缺陷導致評標工作無法進行,或者招標文件內容違反國家有關強制性規定的,應當停止評標工作,與采購人或者采購代理機構溝通并作書面記錄。采購人或者采購代理機構確認后,應當修改招標文件,重新組織采購活動。 

  上述規定,專家只有一種選擇:停止評標工作。但須滿足兩種條件中的任一種:發現招標文件存在歧義、重大缺陷導致評標工作無法進行,其主要強調的是評標工作無法進行;或者是招標文件內容違反國家有關強制規定的,主要針對的是違反法律法規或其他強制規定的,比如醫療設備采購項目沒有要求投標人提供醫療器械生產許可證、醫療器械經營許可證;招標文件沒有規定對小微企業給予價格扣除等等。 

  實踐中,類似本文案例中的“采購需求不完整”“分值設定矛盾”等非重大缺陷的問題,評標工作卻是可以繼續進行的。并且,評標委員會對“重要缺陷”“評標工作無法進行”缺乏客觀判斷依據,就同一情況,評標專家之間也可能存有不同意見。 

  實操中,評標委員會的常規處理方式以及風險 

  廢標。評標委員會一旦發現招標文件存在的問題,無論是否可以繼續評標,或錯誤大小,一概以廢標處理。 

  然而,有些問題不一定達到廢標條件。比如本文中“需求不完整”的案例,供應商鉆了招標文件編制不完整的“空子”,但卻不能將其作無效投標處理。需求不完整并非等同于“評標工作無法進行”,也未違反國家有關強制規定,如果將項目廢標,可能會引起質疑投訴。 

  各自按理解繼續評審。“分值設定矛盾”較為普遍。如上述案例,對“提供9人以上退伍軍人”情況給予10分,是專家的延伸理解而非招標文件的規定,對“提供更多人數”的投標供應商是不公平的。當然,也可能會有供應商提出“沒有10分設定”的質疑。 

  睜一只眼閉一只眼。如本文“非單一產品采購未確定核心產品”的類似案例,嚴格意義上,招標文件存在的問題已可導致項目廢標,但由于供應商僅有三家,專家也認定繼續評審并不影響結果,從而往前推進項目。不過,未中標的供應商是有充分理由提出質疑的,且如果三家供應商存在圍標的嫌疑,專家的“睜一只眼閉一只眼”也放任了這種可能性。 

  通過案例不難看出,無論評標委員會怎樣選擇,看起來似乎都不盡合理。上述問題并非“存在歧義、重大缺陷,導致評標工作無法進行”,也并非違反國家有關強制規定,不能停止評標。但選擇繼續評審又可能有失公允,甚至帶來質疑投訴和其他負面問題。 

  建議允許評標委員會在評標前進行糾錯 

  試想,如果法律法規賦予評標委員會現場糾錯的權利,那么評標委員會的工作可以分為兩個階段:第一階段,在正式評標前對招標文件的合法性、合理性、完整性進行審核確認,對招標文件中存在的不合理、不完整的小錯誤、小瑕疵,予以糾正完善;第二階段,評標委員會按照最終確認的采購文件進行評審。 

  其實,現場糾錯也有好處。通過更正減少廢標情況,提高采購效率、降低采購成本;使得項目需求科學完整,避免合同履行中出現爭議;減少質疑投訴風險等。 

  同時,筆者認為,可以糾錯的內容包括:一是明顯的文字或數字錯誤。此類錯誤是各方當事人所理解的,糾正錯誤不會改變項目需求本意。比如某電腦采購文件要求“硬盤容量≧500MB”,無論基于常識理解還是產品實際情況,都可以判斷出該技術需求為明顯的筆誤(錯誤),正確的表述應當是“硬盤容量≧500GB”。 

  二是需求缺失或需求明顯不合理情況。如需求中缺少明顯的“交貨期”等規定;設備采購中缺少了達到使用需求的配置等。 

  三是分值設定錯誤。如本文案例中分值設定矛盾的情況,可以通過現場糾錯使其合理。 

  此外,還應當注意以下幾點: 

  糾錯首要應當注意規范性。根據政府采購相關的法律法規規定,對于“存在歧義、重大缺陷導致評標工作無法進行,或者招標文件內容違反國家有關強制性規定的”情況,應當停止評標。因此,更正錯誤不能改變招標文件違反法律法規的情況,也不能試圖彌補導致評標工作無法進行的“重大缺陷”,更不能以損害某一方當事人的利益為前提,對供應商實行差別對待。 

  改正錯誤并非重新制定招標文件。比如,招標文件中評分辦法沒有量化細化,現場是沒有辦法糾正的,如果修改,則可能演變成招標文件的重新定義。 

  糾錯須得到采購人代表認可。采購人是制定或確認采購文件的主體,糾錯應當得到采購人代表的書面認可。 

  糾錯報告須報財政備案。有勘正情況的,應當擬定“糾錯報告”,內容包括錯誤內容、給評審帶來的影響、是否符合應當停止評標情形,改正后的內容等等,糾錯報告須報財政備案。 

  校正內容應當告知供應商,涉及跟供應商投標響應相關的內容,應得到供應商認可。無論是采購需求的完善,還是評分分值、前后矛盾的糾正,都可能與供應商的投標響應(后期合同履約)相關,評標委員會的糾錯應當公開公平并得到所有供應商的認可。反過來,供應商也應當對評標委員會合理糾錯予以支持。 

  除了法律法規給予評標委員會現場糾錯的權利,財政監督管理部門應當給予加分鼓勵(專家評價)、額外勞務報酬等獎勵。但是,同樣需要對專家不正確的糾錯行為進行嚴懲,對專家糾錯的范圍和權限予以規范,專家須對違反規定的行為承擔法律責任 

  

  

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